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中国农村的又一次重大改革

中国农村的又一次重大改革

眼下正是麦收时节，在大包干的故乡安徽省，一场以减轻农民负担、

规范农村税费制度为目的的农村改革，正在全省展开。这是新中国成立

以来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。

“逼”出来的改革

襟江带淮的安徽是农业大省。７０年代末，发端于凤阳县小岗村的

家庭联产承包经营，如星星之火燃遍神州，为全国的农村改革起到了带

头和示范作用。从１９９３年开始，安徽省又陆续在一些乡镇和县市开

展农村税费制度改革试点；到１９９９年，全省实行税费制度改革试点

的县市区已达到１５个。今年３月，党中央国务院决定，选择安徽省以

省为单位进行农村税费改革试点。

“这是一场‘逼’出来的改革。”安徽省政府参事、最早提出农业

税费改革方案的专家何开荫说。事实也正是如此。在税费改革前，安徽

省的农民负担问题一度相当严重。一些地方财政入不敷出，为了超标准

收取提留统筹费，虚报农民收入，变相加重负担，不少地方农民实际负

担在１０％以上。与此同时，各种面向农民收取的收费、集资、罚款、

摊派名目繁多。有的地方和部门在农村中小学入学、建房、结婚登记、

计划生育指标审批等方面搭车收费、乱摊派，各种不切实际的达标升级

活动沙京木也要农民掏钱出工。有些规定的收费项目，收取办法很不规范，搞

平均摊派、层层加码。本应向养猪户征收的屠宰税，一些乡镇却按人征

收，农民气愤地说：“猪头税”变成了“人头税”。个别地方甚至动用

警力搞武装收费，农民怨声载道。一些地方由此发生干群冲突和群体性

上访事件。有些农民因不堪重负，被迫减少对土地的投入，甚至弃耕撂

荒。乡村干部也为收费而疲于奔命，“登新疆柴胡百家门、收百家钱、遭百家骂”

，工作热情受挫，形象受损。

怀远县是安徽农村的一个缩影。常务副县长宋长士介绍说，由于负

担过重，从１９９６年至１９９８年，这里连续３年发生农民大规模上

访，其中１９９７年因负担问题引发的上访就有６２４起，造成农村社

会的不稳定。特别是由于费重于税，农民干脆拒交各项税费。在税费改

革前，怀远县应征农业税为２６００万元，而属于收费范畴的乡镇统筹

和村提留达到８５００万元，相当于农业税的３倍多。乡村干部无法从

粮站扣到统筹和提留款，就挨家挨户上门收钱，与农民矛盾激化。广大

农民坚决抵制各种不明不白的收费，乡统筹和村提留每年只能征到三分

正是在困境中，安徽的许多党政领导感到了从根本上减轻农民负担

问题的紧迫性和重要性。１９９３年，涡阳县新兴镇率先试行农业税费

亩征３０元的方法，有效挡住了伸向农民的乱收费之手。省委、省政府

和有关部门的专家敏锐地发现了这一触及农村税费制度改革的积极意义。

从１９９５年开始，安徽省以县为单位进行了农村税费改革试点。先后

试行了三种模式：一是１９９４年在太和县试行了“税费合并、统一征

收”的模式；二是１９９８年在五河县试行了以“农村公益事业建设税”

取代提留、统筹费的模式；三是１９９９年在来安、怀远、濉溪和望江

四个县试行了综合改革模式，即取消乡统筹，调整农业税计税土地面积、

计税常产和税率，改革村提留征收办法，完善农业税征收管理。

三种模式的探索各具特色，广大农民对改革表现出空前的支持和配

合，农村社会迅速安定。阜阳市有关部门近日向全市农民开展问卷调查，

在“税费改革能否减轻农民负担”和“是拥护还是反对这项改革”两个而且它还不容易断裂

栏目中，肯定和拥护率为百分之百。在太和县，过去有近五分之一的农

户拒交各种税费；而税费改革的次年，全县农民７天内就基本交足了农

业税。怀远县在改革的当年，农民人均负担减轻２５元、亩均负担减轻

１４元，整个负担下降了２３％，农民因负担问题而上访的次数由上一

年的６２４起锐减至５起，今年以来没有一次因负担问题而上访，昔日

的“上访县”成了“平安县”。

更有意义的是，改革使农民成为“纳税人”，他们依法交粮纳税的

观念明显增强。

变“人收费”为“法收税”

在总结各地实践的基础上，今年安徽省推出了更为完善的农村税费

改革方案。其内容可以概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、

一项改革”。即取消现行按农民上年纯收入一定比例征收的乡统筹费；

取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、

集资；取消屠宰税；全省用３年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和义

务工；村内兴办水利、修桥架路等集体生产和公益事业，将遵循“量力而

行、群众受益、民主决定、上限控制”的原则，实行一事一议，由村民大

会讨论决定；除遇到特大防洪、抢险等紧急任务，经县级以上政府批准方

可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门不得无偿使用农村劳动力；调

整农业税税率，全省农业税最高税率不超过７％；适当调整农业特产税政

策，实行一个应税品种只在一个环节征税，农业税和特产税不重复征收；

改革村提留征收和使用办法，采用农业税附加的方式收取，附加比例最高

不超过改革后农业税的２０％。农民形象地把这种改革的做法称作“一道

税、一口清”。

在研究农村税费改革时，有关专家认为要彻底减轻农民负担，防止

“千里长堤溃于蚁穴”的问题发生，就必须对各种收费正本清源。怀远县

在调查中发现，过去作为收费项目的统筹和提留在使用上不够规范。如村

提留之一的公积金，本来是只能用于本村公共事业的，全县每年可收2000

多万元，但各乡镇为了弥补各自的财政窟窿，基本上把这笔钱给挪用了，

农民交了公积金却享受不了公益事业，当然也就不愿意交这笔看似明白其

实糊涂的“冤枉钱”。税费改革后，村提留中的管理费和公益金被列入农

业税附加，而公积金的收取和使用权交给了农民自己，再也不准随意调拨

挪用了。仅此一项，怀远县农民去年就减轻了１３００多万元的负担。县

里还将农民的负担项目、数额到户，纳税通知单到户，完税凭证及附加收

据到户，减免对象落实到户。为体现税负公平，县里对不承包土地或土地

少收入高的农户，在剔除原农业税的基础上，按改革后农业税正税和农业

税附加予以征收；对人均土地较多，改革后负担较大的村组，实行负担上

限控制；对人均土地悬殊的乡镇，采取调节计税常产等办法予以适当调控。

清费理税，变“人收费”为“法收税”，使安徽农民有了一本“明白

账”。据测算，正在安徽全省铺开的税改政策使许多地区农民负担的减幅

达到５０％以上。去年，怀远县农民负担总额减少２１３２万元，人均减

负幅度为２３．３％；今年在进一步清理乱收费口子的基础上，农民人均

将再减少支出８．８９元、亩均将再减５．１６元。

太和县农民一年减少的税费总支出９０００万元以上。这个县关集镇

东李村农民告诉，以前多家来收费，为啥收、收多少、用在哪里、效

果怎样，是谁也说不清的一笔“糊涂账”；现在税费改革政策上墙公布，

农民人人心中透亮。“过去俺们数不清、烦透顶的七税八费没有了，只留

一张农业税和税附加的发票就成。”望江县杨林乡农民周春培从箱底翻出

“农民负担监督卡”，喜滋滋地说：“俺家５口人的税费总负担从６５３

元下降到去年改革时的４７９元，听说今年还会往下降，俺真想为这场改

革放一串最响的鞭炮！”

对农民来讲，减负就是增收，增收就能调动农民生产的积极性。安徽

广大农民由衷拥护这项改革的同时，生产经营、调整结构的热情空前高涨。

怀远县梅桥乡斜门村农民马本伦说，减负后我们才有承受力和热情去搞种

植结构调整，以前全村９５％的地种粮，现在有一半改成夏种大蒜、秋种

大青豆套西瓜，每亩收益增加了３倍。太和县搞税费改革的几年里，迎来

了农民调整种植结构的活跃期，全县中药材、大棚蔬菜面积增加了４倍，

农民人均收入从调整中增加了３００多元。

精兵简政是减负关键

庞大的乡镇机构是造成乡镇财政“生之者寡，食之者众”的根源，是加

剧农民负担的重要原因。要摆脱乡镇的“财政危机”，唯一的出路是在千方

百计培育财源的同时，扎扎实实地推行精兵简政。

“不把‘乡官’精简下来，农民负担就很难彻底减轻。”怀远县县委书

记李壮说：“精简的潜力还有不少。”原来巢湖市平均３０个左右的农民养

一个乡村干部，吃“皇粮”的干部数量增幅远远大于乡镇财政的增幅。去年大幅度下降了改性专用料本钱

在农村税费改革的进程中，安徽省共清退乡镇富余人员１１万人，减少财政

支出近６亿元。

乡镇财政主要依赖农民税费的阜阳市，经过税费改革后使各县财政供给

能力缩减一半，各乡镇在财政压力下，不得不破釜沉舟地“减员减事减费减

机构”，以求建立新财政供给能力对政府规模的刚性约束机制。太和县关集

镇一举将行政人员由１６２人精简至７７人。太和县县委书记曹寿林说，这

个县２．５万名财政供养人员可望在一年内减至４０００人。全省各地乡镇

都在努力化财政压力为精简机构、压缩支出、培育新经济增长点的动力，在

去年已清退１０万多名自聘人员的基础上，今年又制定了大规模减员计划，

怀远县计划减去财政供养人员５０％。改革后厉行节约已成共识，亳州市十

河镇成立镇财务监督小组，实行财务、政务双公开，堵漏节流，并重新审定

各类项目，对政府不该干或干不了的事坚决压缩和清理，各项开支因此一年

减少１５０多万元。

乡镇干部们说，以前乡镇机构精简搞过多次，但总是陷入精简—膨胀—

再精简—更膨胀的恶性循环，那主要因为向农民随意收费的口子没有扎紧，

财政“饿”了可以随时变着戏法向农民索取。现在税费改革彻底革了“费”

的命，机构改革唯有如此，才能真正进行下去，高效精干的乡镇运行体制才

有望建立。

对精简下岗的乡镇干部，安徽各地采取了必要的保障措施。巢湖市在清

退过程中，让素质较高的干部到村里去，或传授技术，帮助农民推销农副产

品；或兴建龙头企业，带动一方经济发展。

农村税费改革“逼”出了基层政权职能的大转变。以前政府的精力被数

不尽的达标升级、摊派集资消耗殆尽，许多靠长官意志臆想出来的活动，收

了费就硬逼着农民干，甚至剥夺农民的自主权。在“一手乌纱帽、一手高指

标”的管理体制下，乡镇为完成各种达标活动疲惫不堪，社会公共服务事务

只能置之脑后。改革后，一般情况下，政府只参与道路、水电、学校和农业

基础设施等公益性投资，不再以集体经济所有者名义介入效益性投资经营活

动。太和县双浮镇以前曾向农户集资２００万元办化工厂，结果企业一天没

生产，设备就当废铁卖了，镇里反背上巨额债务。镇党委书记高立新说，改

革后镇政府将全面转向服务型，通过建设市场、提供信息、支持民间投资和

搞好社会治安来创造良好经济环境，政府通过发展而非收费来培植财源。村

干部们也从过去的催粮催款中解放出来，有精力为本村的发展出谋划策了。

农村民主管理的水平也在改革中明显提升。在村一级，用工或公共开支

将实行一事一议，村民代表大会拥有决策权，增强了决策民主化。各地在改

革中明确要求村内财务要“方案上墙、支出公开、费用透明”，这些措施将

有力地促进农村民主建设；而乡镇政府中，报销公共费用唯长官意志的“一

支笔”也开始失效，许多乡镇决定目前，以后各项公共收支的立项、征收和使用，

将报送乡镇人民代表大会审议，审议结果及时向“纳税人”公布。

税费改革牵一发而动全身，既有紧迫性，又有一定的艰巨性、复杂性，

不少环节还有待于在改革中完善和突破。但可以预见的是，随着农村税费改革

的深入，中国的农村经济将更显生机与活力，广大农民将在希望的田野上创造

新的辉煌。

(新华社)

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